Análise do mérito da PPP para fornecimento de serviços no sistema prisional

por Leonardo Grilo (*)

Diretor Administrativo-Financeiro de Gestores Prisionais Associados

Ganhos de eficiência e melhoria da qualidade com a participação privada no sistema prisional: mitos e realidade (Canal PPP, 28/02/19) evidenciou que, apesar de complexa e desafiadora, a implementação da PPP pode promover ganhos de eficiência e melhoria da qualidade dos serviços neste setor, desde que estruturas adequadas de incentivos sejam estabelecidas.

Este artigo avalia o mérito dos contratos de PPP para fornecimento de serviços no sistema prisional por meio da análise dos requisitos a seguir, com o intuito de corroborar as conclusões do artigo anterior. A sistemática proposta pode ser utilizada por entes públicos na análise da conveniência da adoção de contratos de PPP para prestação de serviços em diferentes setores, desde as fases iniciais do projeto. O atendimento aos requisitos abaixo fornece uma indicação da vantagem comparativa da PPP em relação às alternativas disponíveis, devendo ser validada por estudos e levantamentos complementares.

Existem restrições legais para a adoção de PPPs no sistema prisional?

A legislação brasileira veda a delegação de funções privativas de Estado (imposição de sanções disciplinares, exercício do poder de polícia, etc.) a particulares, mas faculta a transferência de atividades administrativas (manutenção da infraestrutura, assistência ao preso, etc.) a terceiros.

É possível repartir riscos e responsabilidades entre as partes de forma eficiente?

Sim, desde que observados determinados pressupostos. Os riscos devem ser alocados ao parceiro capaz de gerenciá-los a um menor custo. Riscos transferidos de forma inadvertida serão precificados pelo parceiro privado e poderão comprometer os resultados buscados com a implantação do projeto. Conforme discutido, é imperativo que o governo assuma as funções que não possam ser delegadas ao particular. Ademais, é oportuno que os riscos de demanda, mudanças legais ou regulatórias, prospecção de terrenos e desapropriações, entre outros, sejam atribuídos ao parceiro público, cabendo ao parceiro privado a concepção, o financiamento, a execução das obras e a prestação dos serviços administrativos.

É possível especificar metas e padrões de qualidade para os serviços a serem delegados?

Sim. Neste contexto, cabe ao parceiro público estipular os resultados e objetivos buscados com a implantação da PPP por meio da definição de metas e padrões de qualidade dos serviços (output specifications), em vez de especificações detalhadas de projetos, insumos ou quantitativos de pessoal (input specifications). A observação dessa premissa oferece oportunidades para que o parceiro privado selecione alternativas mais eficientes para a prestação dos serviços e confere maior flexibilidade para a alocação dos recursos em longo prazo, a eficiência na transferência de riscos, a gestão dos custos e a atualidade na prestação dos serviços.

É possível mensurar a qualidade e a disponibilidade dos serviços de forma imparcial?

Sim. Todavia, cabe ao ente público definir um sistema que permita aferir o desempenho e a disponibilidade dos serviços (output specifications) de forma clara e objetiva. Como as PPPs podem se estender por até 35 anos, deve-se prever a revisão periódica desse sistema, a fim de acomodar eventuais mudanças na prestação de serviços, assegurar a atualidade do contrato e preservar o interesse das partes em longo prazo. A governança e a transparência do processo de mensuração podem se beneficiar com a contratação de uma empresa independente para a auditoria dos relatórios de desempenho. Deve-se buscar, na medida do possível, a construção de um número reduzido de indicadores, de modo a manter controlados os custos incorridos pelas partes na mensuração do desempenho. Por fim, o ente público deve resistir à tentação de fiscalizar os serviços prestados pelo parceiro privado nos moldes de um contrato administrativo tradicional, sob a pena de comprometer os incentivos para a gestão de custos e a transferência de riscos.

É possível vincular a remuneração do parceiro privado ao alcance das metas e dos padrões de qualidade dos serviços?

A Lei das PPPs prevê a remuneração variável vinculada à qualidade dos serviços prestados pelo parceiro privado (payment mechanism). Logo, ao associar a receita do parceiro privado ao alcance dos resultados buscados pelo parceiro público, o mecanismo de pagamento estabelece uma estrutura de incentivos que pode alinhar os interesses das partes desde as fases iniciais do projeto. O ente público deve evitar, a todo custo, a especificação de metas e padrões de qualidade irrealistas, que possam ofender as receitas do parceiro privado e comprometer a operacionalidade e a viabilidade do contrato.

Em setores maduros, essa tendência será precificada pelos interessados e poderá culminar no encarecimento dos serviços ou na redução do interesse do mercado pelo projeto.

A licitação poderá atrair interessados com capacidade técnica e financeira para executar os serviços?

Existem operadores locais e internacionais com experiência na prestação dos serviços em regime de PPP. Contudo, fatores como objeto contratual, escala do projeto, alocação de riscos, estruturas de incentivos, garantias fidejussórias, rating do governo, possibilidade de obtenção de recursos de longo prazo a um custo aceitável, entre outros, podem influenciar o nível de competição das empresas interessadas pelo acesso ao mercado e devem ser investigados pelo ente público oportunamente.

Existem razões para supor que a PPP promoverá ganhos de eficiência?

Ganhos de eficiência e melhoria da qualidade com a participação privada no sistema prisional: mitos e realidade (Canal PPP, 28/02/19) apontou que a PPP pode promover ganhos de eficiência e melhoria da qualidade dos serviços prisionais.

Os custos para fornecimento dos serviços em longo prazo podem ser estimados de forma confiável?

Os custos para prestação dos serviços podem ser projetados com razoável confiabilidade, particularmente se as responsabilidades e os riscos forem alocados de forma objetiva, os padrões de desempenho forem definidos de forma clara, o contrato prever fórmula paramétrica para reajuste das receitas e os riscos tecnológicos forem partilhados entre as partes. Adicionalmente, é imprescindível que o ente público especifique metas e padrões de qualidade para os serviços, a fim de proporcionar flexibilidade para a alocação de recursos, a seleção tecnológica de produtos e a gestão dos custos com ênfase na análise do ciclo de vida.

O presente artigo analisou a conveniência da adoção da PPP para a implantação, gestão e operação de estabelecimentos penais no contexto brasileiro, revelando que os serviços delegáveis ao setor privado são potencialmente estáveis e, portanto, podem ser especificados, orçados, contratados e monitorados com razoável confiabilidade, desde que sejam estabelecidas estruturas de incentivos adequadas para a transferência de riscos, o controle dos custos e o gerenciamento do contrato, com o propósito de assegurar a sua atualidade e a preservação do interesse das partes em longo prazo. Ademais, o artigo propõe uma sistemática que pode ser empregada por entes públicos na análise do mérito da PPP para fornecimento de serviços em diferentes setores, a partir das fases iniciais do projeto.

O atendimento aos requisitos acima fornece uma indicação da vantagem comparativa da PPP em relação às alternativas disponíveis, que deve ser validada por levantamentos e estudos complementares.

(*) Leonardo Grilo é Diretor Administrativo-Financeiro de Gestores Prisionais Associados, Arquiteto Urbanista, Mestre e Doutor em Engenharia de Construção Civil e Urbana pela USP.

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