Ganhos de eficiência e melhoria da qualidade com a participação privada no sistema prisional.

por: Leonardo Grilo (*)

Muitos países introduziram a participação do setor privado no sistema prisional nas últimas décadas devido a restrições orçamentárias ou administrativas, necessidade de redução de custos ou de melhoria da qualidade dos serviços.

A participação privada na construção, gestão e operação de unidades prisionais apresenta particularidades em relação ao nível de envolvimento do governo na execução dos serviços e na estrutura de governança dos projetos nos países considerados. Apesar disso, podem ser identificados dois modelos principais de participação privada no sistema prisional: o modelo norte-americano e o modelo francês, que apresentam diferenças consideráveis no tocante ao nível de envolvimento dos operadores no fornecimento dos serviços.

No modelo norte-americano, o setor privado concebe, financia, implanta e opera as unidades prisionais, além de prestar serviços de assistência material, jurídica, médica, social, laboral, educacional, segurança e direção geral dos estabelecimentos. Dentre os países que adotam modelos que transferem a maior parte das atividades para o setor privado, incluindo as atividades jurisdicionais e administrativo-jurídicas, destacam-se Inglaterra, Escócia, África do Sul, Austrália, Israel, Nova Zelândia e Canadá.

O modelo francês adota uma estrutura de gestão compartilhada, na qual as funções de direção geral e de gestão operacional das unidades prisionais permanecem sob controle estatal e as atividades administrativas são delegadas a operadores privados. Neste tipo de modelo, adotado por França, Chile, Brasil e algumas unidades na Inglaterra, o grau de envolvimento do setor privado nas atividades de direção e gestão operacional varia de acordo com a legislação local.

Análises de diferentes arranjos adotados nos Estados Unidos revelam que a experiência norte-americana enfoca, em geral, a redução dos custos, apesar da necessidade de estudos complementares para produzir resultados conclusivos. A análise do modelo francês, por sua vez, evidencia que as unidades com gestão compartilhada apresentam resultados superiores às públicas no tocante à manutenção das unidades e à prestação dos serviços de assistência ao preso. Desta forma, em contraste com o modelo norte-americano, a adoção da gestão compartilhada no sistema prisional francês pareceu promover melhorias na qualidade dos serviços acompanhadas pelo aumento nos custos (o aumento dos custos poderia ser atribuído a investimentos, recolhimento de tributos, exigências contratuais mais rígidas e margens de lucro dos operadores privados).

A participação privada no sistema prisional israelense teve início na década passada. Em 2009, o único contrato vigente foi rescindido por decisão da Suprema Corte, que considerou a delegação dos serviços inconstitucional. No Canadá, as duas únicas unidades prisionais implantadas por operadores privados foram revertidas ao poder público devido a evidências da entrega de resultados superiores pelo modelo tradicional e a manifestações públicas.

Apesar de forte reação corporativa por parte da ‘Gendarmerie’, seis contratos de PPP foram firmados pelo Chile, no início da década passada, com consórcios formados por construtores locais e operadores internacionais. Recentemente, o modelo foi revisado devido ao conflito de interesses entre os construtores locais, acusados de implantar unidades com baixa qualidade e custos operacionais demasiadamente elevados, e os operadores estrangeiros. O governo chileno optou então pela assunção das atividades de concepção e da execução das obras, transferindo a operação dos Complexos para operadores especializados após a fase de implantação dos empreendimentos.

Diante das limitações de ordem legal, não seria possível reproduzir no Brasil o modelo norte-americano. Em contrapartida, a adoção da estrutura de gestão compartilhada do modelo francês, juntamente com a transferência abrangente de responsabilidades do modelo britânico, seria plenamente factível. A legislação brasileira veda a delegação das atividades jurisdicionais, ligadas à aplicação das normas do direito penal, bem como das atividades administrativo-judiciárias, relacionadas à imposição de sanções disciplinares aos presos, a particulares. Por outro lado, a legislação nacional faculta a delegação de atividades administrativas, relativas à manutenção das rotinas operacionais necessárias ao funcionamento das unidades prisionais, a terceiros.

Na década de 90, o governo paranaense transferiu a execução das atividades administrativas de seis unidades prisionais para operadores privados. As funções de direção e segurança da unidade permaneceram com o poder público. A experiência paranaense foi seguida por Ceará, Bahia, Amazonas, Santa Catarina e Espírito Santo. Na década seguinte, diversos governos avaliaram a viabilidade da adoção da PPP para implantação, gestão e operação de suas unidades prisionais.

Em 2009, o Governo de Minas Gerais celebrou um contrato de PPP com um operador privado para construção, gestão e operação de Complexo Prisional com capacidade para 3.040 presos (CPPP), em regime de gestão compartilhada com o Estado. Segundo informações disponibilizadas pela concessionária, foram realizadas 275 mil horas de trabalho pelos presos, no primeiro semestre de 2017, em postos abertos por meio de termos de parceria firmados entre o governo e os tomadores de serviço. A concessionária proporciona ensino fundamental e médio aos presos, além de possibilitar a sua participação em cursos técnicos profissionalizantes e universitários por meio do Ensino à Distância (EAD).

Para tanto, estabeleceu um núcleo de ensino próprio, devidamente registrado junto à Secretaria de Educação, e implantou laboratórios de informática para os presos lotados nas suas unidades prisionais. No primeiro semestre de 2017, foram realizadas 180 mil horas de atividades educacionais nas três unidades em operação. Aproximadamente 53% dos presos aptos ao estudo participam de atividades educacionais no CPPP.

Estudos conduzidos por pesquisadores brasileiros apontaram que os contratos de gestão compartilhada podem promover a redução de custos e a melhoria da qualidade dos serviços relacionados à segurança e à assistência aos presos. Em comparação com unidades operadas pelo poder público, os contratos de gestão compartilhada apresentaram menores custos, menor número de fugas, rebeliões e agressões, além de maiores índices de consultas médicas e jurídicas.

Dentre os fatores que poderiam explicar os resultados acima, destacaram-se2:

• Alocação mais eficaz das funções de controle e decisão;

• Interações com o poder judiciário e aspectos ligados à inteligência;

• Agilidade nos processos de compras e contratação de pessoal;

• Incentivos para treinamento e monitoramento constante dos funcionários; § Presença de servidores nas dependências das unidades;

• Aplicação de penalidades em caso de descumprimento contratual.

Por fim, observou-se que a experiência brasileira possibilitou uma delegação mais ampla das atividades administrativas ao setor privado do que o modelo francês, em que somente 20% dos funcionários pertenciam ao quadro dos operadores contratados. Portanto, o estudo de casos internacionais e nacionais evidenciou que, além de complexa, desafiadora e polêmica, a participação privada no sistema prisional produziu resultados superiores ao modelo tradicional somente em algumas das experiências consideradas neste levantamento.

Porém, permite inferir que, estabelecidas estruturas adequadas de incentivos e superadas limitações técnicas, econômicas e legais para o seu desenvolvimento, a participação do setor privado pode promover ganhos de eficiência e melhoria da qualidade na execução dos serviços prisionais, especialmente em países emergentes.

(*) Leonardo Grilo é Diretor Administrativo-Financeiro de Gestores Prisionais Associados, Arquiteto Urbanista e Doutor em Engenharia de Construção Civil e Urbana pela USP.

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