PPPs em habitação: rediscutindo modelos

por: Giovani Oliveira, Marcelo Allain e Frederico Turolla

Pezco Economics

As políticas habitacionais lidam com desafios de grande magnitude, em particular o equacionamento dos déficits existentes para os segmentos de menor renda em um contexto de recursos fiscais escassos. As parcerias público-privadas (PPPs) vêm se somar ao leque de ferramentas disponíveis e estão ganhando destaque nesse contexto.

Entretanto, a utilização mais ampla das PPPs como instrumento enfrenta desafios próprios. As respostas a esses desafios, apresentadas como modelos de negócios nos poucos projetos concretos que já foram estruturados, particularmente em São Paulo, ainda requerem aprimoramentos para que permitam o necessário alinhamento de interesses entre a administração pública e os potenciais parceiros privados.

As características das PPPs de habitação são razoavelmente específicas, incluindo aspectos como: o fato de haver alternativas de terrenos que influenciam sobremaneira no projeto; a necessidade de boa interrelação entre os governos estaduais (promotores de políticas habitacionais) e as prefeituras (licenciam os empreendimentos e regulam os gabaritos de construção, além de fornecer terrenos); a grande diferença no desenho de PPP em áreas centrais, que já contam com infraestrutura, versus áreas afastadas; o fato de que o principal ativo construído pela PPP não será revertido ao poder concedente, mas alienado ao morador interessado; a condição de que o financiamento mais importante não é da concessionária, mas dos adquirentes de unidades habitacionais; e a possibilidade de subsídios internos entre faixas de renda.

A experiência internacional destaca casos em que se observam questões típicas, a serem enfrentadas no Brasil. O programa mais antigo em estruturação de PPPs no mundo, do Reino Unido, denominado PFI (posteriormente, PFI2) começou no setor de habitação em 1998, tendo gerado mais de 50 projetos. Nessa experiência, fica patente que o setor de habitação é um dos mais complexos da carteira. Em outros países, a lição está relacionada à especificidade e à importância do contexto institucional e das estratégias de política pública de cada jurisdição.

Os projetos de PPP habitacional contratados no Brasil, hoje em pequeno número, evidenciam os desafios desse instrumento. A eles se somam projetos em desenvolvimento que atraíram menos interesse privado do que se poderia antecipar a partir do volume de oportunidades de negócios criadas pelos empreendimentos subjacentes. Essa questão tem origem no desenho dos modelos de negócios e nas formas de alocação dos riscos entre os parceiros público e privado. Como o Brasil ainda executa seus primeiros projetos de PPP na área habitacional, fica patente que ainda há muito a se aprender – e evoluir – para se chegar a modelos que façam sentido no ambiente institucional brasileiro.

Opiniões de atores setoriais, colhidas em um processo de market sounding realizado no estudo CDHU, mostram vários pontos convergentes no tocante às dificuldades de se realizar projetos sem uma adequada definição dos terrenos, pois as demandas de reforço ou construção da infraestrutura podem se delongar e comprometer os prazos contratuais da PPP. Há apetite por parte do setor privado em atuar na regularização dos terrenos, mas receio quanto aos custos e dificuldades envolvidas e ao comprometimento do prazo para início das obras.

Por exemplo, entre as questões que podem ser levantadas em uma estruturação de PPP, atores entrevistados mostram preferência por construções mais verticalizadas, em que as vantagens de número de unidades superam os custos com os elevadores. Quanto ao tamanho e planta dos apartamentos, há uma preferência por liberdade de design e construção ao concessionário, que é preferível ao engessamento de uma planta definida no contrato da PPP, considerando que os concessionários já precisam atender normas técnicas padronizadas. Há controvérsia sobre pontos como a integração urbanística do empreendimento, prescindindo ou não de muros, assim como no tocante à miscigenação de famílias distintas em termos de faixas de renda em um mesmo condomínio. Quanto aos riscos de demanda e seleção dos interessados, há receios quanto ao prazo e efetividade dos cadastros de interessados fornecidos pelo parceiro público, e quanto à disponibilidade de financiamentos pela CEF no programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), daqui em diante.

Da mesma forma, há dúvida sobre as garantias oferecidas pelo parceiro público. Por sua vez o ente público preocupa-se com o atendimento das camadas mais pobres da sociedade, que não conseguiriam acessar um financiamento sem subsídio.

Há uma importante discussão atual no mercado sobre a alternativa de PPP para locação social, ao invés do modelo até aqui realizado de aquisição da moradia pelos interessados. Trata-se de um modelo mais afeito ao ambiente de uma economia do compartilhamento, mas há dúvidas se o modelo de locação não prejudicaria em demasia o giro de capital da concessionária, além de não permitir o uso de financiamento pela Caixa Econômica para o morador. Dessa forma, é um modelo interessante, mas merece desenvolvimento para que se torne viável.

Repensar os modelos de parcerias público-privadas na área habitacional será fundamental para a geração de uma contribuição desse instrumento para o equacionamento do déficit habitacional paulista e, de maneira mais ampla, brasileiro. As lições apontadas no estudo realizado pela Pezco para CDHU-SP apontam para o desenvolvimento de modelos de negócios para futuros projetos de parceria público- privada na área habitacional pode ser realizado de forma mais segura pelo estado de São Paulo, abordando diversos aspectos aparentemente pontuais que se tornam relevantes em cada projeto, com a sua típica especificidade.

O desenvolvimento de novos projetos viáveis poderá ser um passo no caminho para, em um horizonte que hoje ainda é pouco visível, escalar a utilização de PPPs como uma ferramenta fundamental para o equacionamento eficiente dos desafios do setor habitacional no Brasil. Esses desafios passam, necessariamente, pela viabilização de unidades focadas principalmente no segmento menos atendido de interesse social (HIS) e na requalificação de áreas degradadas e de áreas de risco, através de reformas ou de novas unidades.

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